L’alerte et la gestion de crise

Depuis la loi du 13 août 2004, relative à la modernisation de la sécurité civile, la gestion de la crise ne relève plus seulement de l’Etat mais aussi du maire et des citoyens eux-mêmes. Ce partage des responsabilités vise à générer une véritable culture du risque au sein différents acteurs concernés et de la société toute entière.

La direction de la sécurité civile, au sein du ministère de l’Intérieur, définit le cadre de la planification des secours. Cette planification a été remodelée dans la nouvelle version du plan ORSEC (Organisation de la Réponse de SEcurité Civile), en 2004. Ce plan incite la mobilisation d’acteurs, au-delà du cercle des professionnels de l’urgence, qui agissent en concert sur différents niveaux dans les domaines publics et privés. Il s’agit notamment des services de l’Etat, des services de secours, des collectivités territoriales, d’opérateurs de réseaux (télécommunications, électricité, transport, eau), d’associations, des exploitants de sites classés... En tête de ce réseau se trouve le préfet départemental qui coordonne les actions selon le dispositif ORSEC.

Le rôle des acteurs dans la gestion de crise est décrit selon quatre axes : la préparation à la crise, l’alerte et les mesures anticipatives, le déroulement du dispositif opérationnel et le soutien des populations post-évènement.

La préparation à la crise

L’article 1er du décret ORSEC précise : « chaque personne publique ou privée recensée dans le plan ORSEC : […] prépare sa propre organisation de gestion de l’événement et en fournit la description sommaire au représentant de l’Etat ». C’est ainsi que l’Etat incite et dans certains cas, oblige, les acteurs à développer leur propre plan de gestion de crise. Deux exemples pertinents : les Plans Communaux de Sauvegarde (PCS), à la charge du maire, et les Plans d’opération interne (POI) obligatoires pour les installations industrielles classées Seveso « seuil haut ». Les POI, réalisés par les exploitants sont intégrés dans le dispositif ORSEC. Lorsque l’accident dépasse le cadre de l’établissement industriel, le préfet déclenche le PPI (Plans Particulier d’Intervention) élaboré par ses services.  Un tableau montrant l’ensemble des plans ainsi que les acteurs concernés, est disponible ci-contre.

Le plan communal de sauvegarde (PCS), institué par la loi de 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile, est arrêté par le maire de la commune. Le PCS est l’outil de préparation du maire dans l’exercice de son pouvoir de police. Il permet aussi de concrétiser le lien entre les missions de sauvegarde et de secours. Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) peuvent élaborer un Plan Intercommunal de Sauvegarde (PICS).

Les plans propres des acteurs forment la base du plan ORSEC dans la mesure où il leur appartient de s’intégrer au dispositif actif, au moment venu. Le dispositif ORSEC, l’élément « chapeau » et coordonnateur de la gestion de crise, est piloté par le SIDPC (Service Interministériel de Défense et de Protection Civile) au sein de la préfecture de chaque département. Comme décrit dans le Guide ORSEC (2006) le SIDPC s’occupe notamment de :

• Contrôler l’organisation interne de chacun des acteurs recensés et leur pertinence dans le cadre d’une réponse coordonnée ORSEC.
• Sensibiliser les acteurs et axer leur organisation propre sur certains principes.
• Favoriser l’organisation propre et encourager leur développement (PCS, PPMS…).
• Evaluer avec les acteurs l’efficience de leur organisation lors d’entraînements et d’exercices.
• Détenir les éléments essentiels des organisations propres pour assurer la coordination et avoir une vue d’ensemble du dispositif départemental (« qui » et « comment » alerter, quelles capacités disponibles…).

La loi de modernisation de la sécurité civile détermine la nécessité de tester et valider les procédures et outils, élaborés dans les plans, par un entraînement régulier. C’est ainsi que la préparation à la crise comprend aussi l’exécution et l’évaluation des exercices de sécurité civile.

La formation du personnel à la gestion d’une situation de crise, incombe aux responsables des services concernés (ex. les directeurs des hôpitaux, les directeurs des établissements scolaires, les exploitants des industries et les maires des communes). Des exercices sont réalisés sous l’autorité du préfet en fonction des priorités départementales, de façon à assurer une progression rationnelle de l’entraînement. Les exercices PPI (Plan Particulier d’Intervention) doivent être renouvelés tous les cinq ans, et tous les trois ans pour les sites Seveso « seuil haut » ainsi que certains sites de stockages de gaz, hydrocarbures et produits chimiques. Les maires peuvent également, à leur initiative, tester régulièrement leur PCS.

En dehors du cadre du dispositif ORSEC, les Services Départementaux d’ Incendie et de Secours (SDIS) réalisent leur propre planification à l’échelle départementale au travers du Schéma Départemental d’Analyse et de Couverture des Risques (SDACR). Ce document réglementaire vise à répertorier les risques présents dans le département et à organiser la gestion de la crise en cas de survenance de ces risques. Le SDACR justifie ainsi l’organisation territoriale et le règlement opérationnel du SDIS.

L’alerte et les mesures anticipatives

Le maire a la responsabilité d'alerter et d'informer sa population. C’est ainsi qu’il doit établir un système d’astreinte pour permettre à sa commune de recevoir les messages d’alerte de la préfecture à tout moment. Il doit disposer d’un ou plusieurs moyens d’alerte fiables et reconnaissables par ses administrés pour chaque situation (ex. sirènes, systèmes d’appel en masse, véhicules équipées d’hauts parleurs, media…). La gendarmerie et la police, sous l’autorité du maire, peuvent concourir à la diffusion de l’alerte.

Dans le cas d’un événement météorologique exceptionnel (ex. orages, vents violents, pluie-inondation) une mise en vigilance est proposée par le biais de la carte météorologique de Météo-France, avec ses quatre couleurs de vigilance (vert, jaune, orange et rouge). La carte vigicrue est aussi proposée par les services de l’Etat pour la mise en vigilance contre les inondations sur certains cours d’eau. Le maire doit prendre l’initiative de consulter régulièrement ces cartes de vigilance et si nécessaire, assurer une surveillance locale des niveaux d’eau (ou la situation d’un versant instable). Météo-France ne prend pas la responsabilité « d’alerter » directement la population ni les maires, seul le préfet à l’autorité de le faire.

Lors d’un accident technologique (fuite chimique sur un site industriel, rupture de barrage…) c’est logiquement l’exploitant de l’installation qui informe le préfet qui informe à son tour, le/les maires concernés. En Isère, le préfet a demandé aux exploitants des barrages, d’alerter directement la population en cas de situation d’urgence grâce à un système d’appel en masse téléphonique automatisé dans la zone de proximité immédiate de l'ouvrage.

Le déroulement du dispositif opérationnel

La réponse aux situations de crise nécessite la mobilisation rapide et la coordination efficace de tous les moyens publics et privés concernés. Historiquement et jusqu'à présent, cette réponse, est coordonnée par une autorité unique, le Directeur des Opérations de Secours (DOS) qui, en temps de crise, est investi de pouvoirs de police.

Le rôle de DOS repose en général, sur le maire. Cependant, lorsque l’événement dépasse les capacités locales d’intervention ou si l’accident concerne plusieurs communes, c’est le préfet de département qui assume le rôle de DOS et commande le dispositif ORSEC. Le préfet peut être amené à inciter le/les maires à activer leur PCS.

Le rôle du DOS consiste à :

• Diriger et coordonner les actions de tous les intervenants.
• Assurer et coordonner la communication.
• Informer les niveaux administratifs supérieurs.
• Anticiper les conséquences.
• Mobiliser les moyens publics et privés sur son territoire de compétence. Il peut faire appel aux services techniques municipaux et aux pompiers (SDIS). Pour l’aider à mener à bien ses responsabilités, le DOS bénéficie d’un pouvoir de réquisition en temps de crise (ex. mobiliser les tractopelles, aménager un lieu d’accueil pour les sinistrés…).

Le rôle de DOS peut être transféré du maire au préfet mais n’est pas transmis au niveau supérieur par la suite. Le préfet peut néanmoins faire appel aux moyens supplémentaires disponibles au niveau zonal.

Une fois activée, la doctrine opérationnelle permet la montée en puissance des moyens de secours : communal, départemental, zonal, national et international. Chaque niveau d’intervention est doté d’un centre opérationnel correspondant : le Poste de Commandement Communal (PCC), le Centre Opérationnel Départemental (COD), le Centre Opérationnel de Zone (COZ) et enfin le Centre Opérationnel de Gestion Interministérielle des Crises (COGIC), au sein du Ministère en charge de l’Intérieur. On aperçoit que le niveau régional n’est pas vraiment présent dans la gestion de crise.

Le siège de la zone de défense Sud-est est le département du Rhône. On retrouve donc à la préfecture du Rhône, à Lyon, le préfet du département et aussi le préfet de zone. L’Etat Major de Zone est composé des représentants des différents services ou administrations susceptibles d’être impliqués dans la gestion d’une situation d’urgence majeure.

En termes d’astreinte, au niveau local, la réception des appels d’urgence est assurée par le centre de traitement des appels (CTA) des sapeurs-pompiers qui vont activer en cas de besoin, le Centre Opérationnel Départemental d’Incendie et de Secours (CODIS). Le CODIS assure la remontée et la coordination de l’information depuis les services de secours sur le terrain et les différentes autorités impliqués (zone de défense, conseil général, mairies, préfectures et autres organismes publics ou privés qui participent aux opérations de secours). Au niveau zonal et national, Le COZ et le COGIC sont en veille en permanence (cf schéma).

Sur la « scène du risque », divers autres acteurs peuvent être amenés à intervenir :

• Les ONG (ex. Croix Rouge, Secours populaire…).
• Les médecins urgentistes.
• Les associations nationales qui concourent à la protection des populations.
• Les opérateurs privés.

Il convient de citer aussi les medias qui jouent un rôle important dans le relais d’information sur les risques en cas de crise.

Soutien des populations

A la gestion des secours en temps de crise, s’ajoute le besoin de soutenir les populations touchées par l’évènement. Ce soutien comprend des missions de sauvegarde distinctes des opérations de secours et contrairement à elles, il n’existe pas de structure permanente et professionnalisée chargée de l’ensemble des missions de soutien aux populations. Les mesures sont donc essentiellement mise en œuvre par les associations agréées de la sécurité civile ainsi que par les moyens des communes définis dans leur Plan Communal de Sauvegarde (avec notamment l’intervention des Réserves Communales de Sécurité Civile).

Comme définit dans le plan ORSEC ainsi que dans les Plan Communaux de Sauvegarde, le DOS (donc le maire ou le préfet) est responsable pour le soutien des populations. Le préfet a l’autorité pour : choisir et designer les communes chargées des différentes missions du soutien, décider de la répartition des populations vers les structures et mobiliser les moyens humains et logistiques du département. Le maire, responsable pour la sauvegarde et la prise en charge des besoins immédiats de la population, est chargé de recenser et d’organiser tous les moyens disponibles dans sa commune pour pouvoir mettre en marche un dispositif local de prise en charge de sa population. Le COD, par sa vision départementale, définit et gère une stratégie globale de prise en compte des populations.