la concertation et la gouvernance

Les évolutions législatives, notamment avec la loi du 30 juillet 2003, ont renforcé les outils d’information, de participation du public et de concertation dans le domaine de la prévention des risques.

Instances de coordination et d'appui

La gouvernance est un concept récent qui désigne « l’ensemble des conditions dans lesquelles les plans d’actions sont réalisés, intégrant à la fois la légitimité du fonctionnement politique, les rapports avec l’administration et les relations entre l’institution et le reste de la société. La gouvernance est un mode d’élaboration et de mise en œuvre de l’action publique qui se fonde sur : la prise en compte de la pluralité des acteurs et un processus collectif de négociation et de légitimation » (Source : Guide de la concertation, cœur du développement durale, Editions du CERTU, 2006).

En termes de coordination et en matière de prévention des risques, on peut citer les Délégation Interservices (DIS), instituée par le décret n°2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets. Ce dispositif permet aux préfets de développer un outil de renforcement de la conduite stratégique d’une politique donnée, notamment la prévention des risques naturels (DIS RN). Ces services ont l’objectif de permettre une meilleure coordination au niveau local des politiques interministérielles de l’Etat. A l’époque de leur création, cette coordination était pertinente car les services déconcentrés de l’Etat (DDE, DDAF qui sont aujourd’hui regroupes au sein de la DDT) étaient séparés.

L’instauration des DIS RN est venue s’ajouter à l’existence des organismes qui remplissaient déjà un rôle coordonnateur interministériel. On peut citer notamment des pôles de compétences, tel que la Mission Interservices des Risques Naturels de l’Isère (MIRNat 38) qui associe plusieurs services déconcentrés et autres structures partenaires (ex. RTM, ONF, service de navigation Rhône-Saône) dans une visée commune : une gestion plus transversale des dossiers touchant à la prévention des risques naturels.   

Dans le domaine des risques technologiques, il existe depuis le 1er Juillet 2006, le Conseil de l’Environnement et des Risques Sanitaires et Technologiques (CODERST) qui remplace le Conseil Départemental d’Hygiène. Le conseil concourt à l’élaboration et la mise en œuvre des politiques de l’Etat dans divers domaines du développement durable, dont la prévention des risques sanitaires et technologiques. C’est un organe départemental qui rend des avis au préfet sur les projets d’actes réglementaires et individuels en matière d’installations classées. 

Instances de concertation et de gouvernance

Dans les domaines de la sécurité civile et de la prévention des risques, il existe des instances consultatives institutionnelles au niveau national et départemental : Conseil National de la Sécurité Civile (CNSC), Conseil départemental de Sécurité Civile (CDSC),  Conseil d’Orientation pour la Prévention des Risques Naturels Majeurs (COPRNM) et Commission Départementale des Risques Naturels Majeurs (CDRNM).

Depuis 2005, placé sous l’autorité du Ministère chargé de la sécurité civile, le CNSC évalue l’état : du recensement des risques et de leur connaissance, des mesures de prévention et de la préparation face à eux. De plus, ce Conseil émet des avis sur la veille, l’alerte, la gestion de crise et les actions de protection des populations. Il contribue aussi à l’information du public dans ces domaines. Le CDSC, présidé par le Préfet, assure le prolongement de ces activités au niveau local. Le Conseil National comme le Conseil Départemental, doivent assurer la mobilisation des acteurs impliqués dans la prévention, la prévision et les secours : les associations, les élus locaux, les organismes professionnelles, les services de l’état et les grands opérateurs. Par son rôle pluridisciplinaire, le Conseil Départemental devrait favoriser le développement d’une conscience « sécurité civile » au sein des collectivités du département ainsi que des services de l’Etat. Par cette voie il devrait susciter un échange des connaissances et des savoir-faire.

La Commission Départementale des Risques Naturels Majeurs a remplacé le Cellule d’analyse des risques et d’information préventive (CARIP). Présidée par le préfet, elle comprend : des élus des collectivités territoriales, des EPCI et des EPTB, des représentants des organisations professionnelles, des représentants de l’Etat et des établissements publics de l’Etat. Elles ont le rôle de hiérarchiser les priorités d’actions sur le territoire en matière de gestion des risques naturels majeurs, notamment en terme de connaissance et d’affichage de ces risques (elles définissent les zones devant faire l’objet de PPR). La CDRNM donne un avis sur le schéma de prévention des risques naturels élaboré par le préfet. Ceci est un document d’orientation quinquennale qui précise les actions à conduire en divers domaines de la gestion des risques (connaissance, surveillance et prévision, information préventive, REX…).

Des instances de concertation existent depuis presque 30 ans : il s’agit des Secrétariats Permanent pour la Prévention des Pollutions Industrielles (SPPPI ou S3PI). Les SPPPI ont pour objectif d’informer et de débattre sur les objectifs et les moyens de réduire les risques, pollutions et nuisances de toute nature résultant des activités industrielles.

Créé par arrêté préfectoral, le premier SPPPI a été lancé en 1971. Aujourd’hui, on en trouve 15 sur le territoire Français, dont deux en région Rhône-Alpes. Le SPIRAL (Secrétariat Permanent pour la Prévention des Pollutions Industrielles et des Risques dans l'Agglomération Lyonnaise) et le CIRIMI (Comité pour l'Information sur les Risques Industriels Majeurs dans le département de l'Isère) qui s’est transformé en SPPPI en avril 2010. L’arrêté préfectoral désigne la composition du SPPPI, qui, avec les modes de gouvernance mis en œuvre lors du Grenelle de l’environnement,  est censé comprendre les « cinq collèges » : les salariés et les riverains de la zone, les associations de protection de l’environnement, l’exploitant, les collectivités territoriales et les agents de l’Etat.

Il existe aussi des instances plus récentes : les Comités Locaux d’Information et de Concertation (CLIC) qui ont pour mission de créer un cadre d’échange et d’information de proximité entre les différents acteurs (là encore, on retrouve les cinq collèges représentés au sein des SPPPI). La loi du 30 juillet 2003 a instauré l’obligation pour le préfet de créer un CLIC pour une ou plusieurs installations SEVESO, « seuil haut ». Le CLIC peut être créé par un arrêté interpréfectoral si la zone à risque couvre plusieurs départements. Les SPPPI ont vocation à jouer un rôle coordonnateur des CLIC qui se trouvent dans leurs zones géographiques de compétence. La loi Grenelle 2 du 12 juillet 2010, dans ses dispositions relatives à l'information et à la concertation, a remplacé les CLIC par des Commissions de Suivi de site (CSS).

Les Commissions Locales d’Information (CLI) sont des instances de concertation pour le risque nucléaire. Elles ont été mises en place par la circulaire du 15 décembre 1981. Un décret du 12 mars 2008 précise l'organisation et le fonctionnement de ces CLI. L’objectif des CLI est de suivre les impacts des installations nucléaires ainsi que d’assurer l’information des populations par les moyens appropriés. Ces commissions sont créées à l’initiative des conseils généraux qui doivent prendre en charge les financements en bénéficiant des retombées financières relevant de l’équipement en question. Les CLI peuvent aussi recevoir des aides financières du ministère chargé de l’industrie ainsi que du soutien technique de la Direction Générale de la Sûreté Nucléaire et de la Radioprotection. Il existe aujourd’hui environ 30 CLI en France, dont trois dans la région Rhône-Alpes. Depuis 2000, il existe aussi une association nationale des Commissions Locales d’Information (ANCLI) qui regroupe les CLI membres et qui a pour objet de constituer un réseau d’échange et d’information pour les CLI, d’être un centre de ressources et d’être l’interlocuteur des pouvoirs publics ainsi que des organismes nationaux et internationaux dans le domaine du nucléaire.

Il n’existe pour le moment pas d’instance de concertation, comme les CLI ou les CLIC, dans le domaine de la sécurité des ouvrages hydrauliques (grands barrages).

Enfin, il convient de noter qu’il existe d’autres instances de concertation qui se sont créées à partir d’initiatives locales, sans statut réglementaire particulier. Un bon exemple est la Commission Locale d’Analyse et d’Information sur les Ruines des Séchilienne (CLAIRS) en Isère, qui a été instaurée pour assurer une communication institutionnelle régulière sur ce risque. Elle est présidée par le Préfet depuis sa création.

La participation de la population

La participation de la population aux choix qui sont fait en matière de prévention et de protection reste limitée en France. L’information des citoyens reste assez descendante et à sens unique, des autorités vers les habitants. Hormis quelques initiatives locales, les possibilités d’échanges et de débats sont limités entre les habitants et les décideurs locaux. Dans ce contexte, il existe tout de même l’enquête publique, qui est une procédure consultative dont le but est d’informer le public sur un projet et de recueillir ses observations. Elle peut concerner une procédure d’expropriation, l’élaboration d’un plan de prévention des risques, la réalisation de  travaux de protection, etc. Elle est malheureusement souvent peu connue des habitants lorsqu’elle à lieu.

De type « Bouchardeau », l’enquête publique engagée pour les PPR est une enquête renforcée, qui offre des garanties supplémentaires et une participation accrue du public. Elle est conduite par un commissaire enquêteur (ou la commission d’enquête) qui est nommé par le président du tribunal administratif. Le préfet ouvre l’enquête et définit ses modalités par arrêté préfectoral.  Pendant l’enquête, les appréciations, suggestions et contre-propositions du public sont consignées dans le registre d’enquête, généralement tenu en mairie des communes concernées. Les maires aussi, doivent être entendus par le commissaire enquêteur une fois l’avis des conseils municipaux consignés ou annexés au registre d’enquête. Suite à la clôture de l’enquête, d’une durée minimale de quatre semaines, le commissaire enquêteur étudie les observations dans le registre d’enquête et à partir de celles-ci, émet un avis favorable ou non au projet PPR. La décision du préfet d’approuver le PPR par la suite, reste libre de l’avis du commissaire enquêteur.