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Circulaire du 21 janvier 2004

relative à la maîtrise de l’urbanisme et adaptation des constructions en zone inondable

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Le ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer
La ministre de l'écologie et du développement durable
A
- Monsieur le préfet de la région Provence -Alpes-Côte d'Azur, préfet des Bouches du Rhône
- Monsieur le préfet de la région Languedoc-Roussillon, préfet de l'Hérault
- Monsieur le préfet de l'Ardèche
- Monsieur le préfet de l'Aude
- Monsieur le préfet de la Drôme
- Monsieur le préfet du Gard
- Monsieur le préfet de la Lozère
- Monsieur le préfet des Pyrénées-Orientales
- Monsieur le préfet du Vaucluse

Vous représentez l’Etat dans des départements qui sont caractérisés par une forte attractivité, donc soumis à une pression démographique à la fois tendancielle et saisonnière, et par une exposition régulière à des événements météorologiques extrêmes, à l’origine de crues rapides aux effets ravageurs. La répétition des épisodes dramatiques qui se succèdent depuis plus d’un demi-siècle ne permet plus de les qualifier d’accidents. Depuis les années 1940 et 1958, qui ont enregistré des dommages importants, vos départements connaissent des catastrophes naturelles de plus en plus fréquentes (1988, 1992, 1996, 1999, 2002 et décembre 2003 notamment).

Cette situation justifie une mobilisation exceptionnelle de l’Etat.

Par une lettre en date du 10 juillet dernier, nous vous avons invité à présenter des propositions d’action en vue de réorienter les choix d’urbanisme vers les secteurs de moindre risque et de rechercher une meilleure adaptation des constructions à leur contexte géographique et météorologique.

Vos propositions, les retours d’expérience des inondations catastrophiques, dont les crues des 8 et 9 septembre 2002 et les échanges intervenus lors du colloque commémoratif du 8 septembre 2003, ont concouru à définir un plan d’actions fondé sur les quatre axes suivants :
- la maîtrise du développement urbain ;
- l’adaptation des constructions ;
- la gestion des ouvrages de protection ;
- l’organisation des actions et des moyens.

1. La maîtrise du développement urbain

Afin d’assurer la sécurité des personnes, l’Etat doit utiliser toutes les procédures disponibles pour contrôler l’urbanisme dans les communes fortement exposées et pour faciliter un développement urbain durable dans les zones moins exposées.

1.1. La définition de l’aléa de référence à partir d’éléments connus

La définition de l’aléa de référence est un préalable fondamental à toute démarche de prévention. Compte tenu des risques pour les personnes dans vos départements, cet aléa de référence ne peut être inférieur ni à la crue centennale ni à la plus forte crue connue. Il ne saurait, en aucun cas, être fixé à un niveau où la vie humaine est directement exposée.

Les événements les plus récents, qui se sont produits dans certains de vos départements en 1999, 2002 et 2003, ont montré qu’au-delà de toute notion de période de retour, les inondations pouvaient fréquemment réoccuper l’ensemble de la plaine alluviale des cours d’eau. Il vous faut donc intégrer dans vos réflexions les conséquences d’une crue plus forte, notamment sur la base de la crue exceptionnelle de référence « hydrogéomorphologique », pour pouvoir, après la délimitation des niveaux d’aléas, traiter les choix d’urbanisation, l’information de la population et la préparation de la gestion de crise.

1.2. Les Plans de prévention des risques (PPR)

Les zones où existe un risque sérieux doivent obligatoirement être couvertes par un PPR, en priorité là où la vie humaine est menacée. Vous vérifierez donc qu’aucun risque connu significatif n’a été négligé et prescrirez, le cas échéant, les PPR nécessaires.

1.2.1. L’accélération des approbations

Plusieurs années d’expérience ont montré que le délai moyen d’élaboration d’un PPR est de l’ordre de trois ans. Vous veillerez à accélérer les procédures pour réduire les délais d’approbation (1) , en faisant porter votre effort sur tous les secteurs dans lesquels la vie humaine est directement exposée. Vous ferez en sorte que les PPR prescrits avant le 1er janvier 2002 soient tous approuvés en 2004 et que l’ensemble des PPR prescrits soit approuvé, si possible en 2005, au plus tard en 2006. Vous réfléchirez, dès maintenant, à la mise en place d’un dispositif de suivi dans le temps des risques identifiés par ces PPR, tant il est vrai que la mémoire du risque est au cœur de la prévention.

Il peut arriver que des PPR prescrits n’apparaissent plus utiles au regard des études effectuées. Dans ce cas, vous devrez en informer, outre les collectivités locales, les services du ministère de l’écologie et du développement durable. Vous porterez à la connaissance des communes et de leurs groupements, les informations qui avaient conduit à prescrire un PPR, ainsi que le résultat des études, même partielles, réalisées depuis pour qu’il en soit tenu compte dans l’élaboration des documents d’urbanisme et dans la délivrance des autorisations d’utiliser le sol.

Nous vous rappelons que l’absence de PPR sur une commune reconnue plus de deux fois en cinq ans en état de catastrophe naturelle entraîne l’augmentation de la franchise lors des indemnisations des sinistrés et que l’approbation doit être effectuée au bout de quatre ans, faute de quoi la modulation est à nouveau appliquée.

(1) Dans vos départements des PPR ont été prescrits sur 198 communes avant 2000 et 655 autres depuis 2000 : sur ces 853 communes, seulement 266 bénéficient d’un PPR approuvé.

1.2.2. Maîtriser l’urbanisation sans attendre l’approbation d’un PPR

Sans attendre l’approbation d’un PPR, si un risque a été identifié, vous disposez des moyens nécessaires pour vous opposer à la délivrance d’autorisations d’urbanisme. Dans les cas où la vie humaine serait exposée, vous devez les employer.

L’article R. 111-2 du code de l’urbanisme permet de refuser ou d’assortir de prescriptions une autorisation d’urbanisme par ailleurs parfaitement conforme aux règles d’urbanisme applicables (PLU, carte communale ou RNU), dès lors que la sécurité publique est en cause. Les faits qui attestent du risque doivent être indiqués de manière concrète et précise. Dès lors que l’autorité compétente en matière d’urbanisme a connaissance d’un risque, de quelque manière que ce soit, elle est tenue d’en tenir compte dans la décision, sous peine d’engager sa responsabilité.

Dans le cadre du contrôle de légalité, si vous avez connaissance d’un risque fort de nature à porter atteinte à la sécurité des personnes, vous demanderez au maire de retirer l’autorisation accordée sur le fondement de l’article R. 111-2. En cas de refus, vous déférerez l’acte concerné devant le tribunal administratif.

L’article L. 562-2 du code de l’environnement (2) vous permet de rendre immédiatement opposables par arrêté celles des dispositions des PPR qui peuvent l’être. Nous appelons votre attention sur le fait que ces prescriptions doivent être rédigées de façon précise et que la décision qui les rend opposables ne vaut pas approbation du PPR. Bien que ces dispositions soient valables durant trois ans, vous devrez donc prendre les dispositions pour approuver le PPR dans un délai de l’ordre d’un an donnant le temps nécessaire à la concertation finale et à l’enquête publique.

Plus généralement, vous porterez à la connaissance des collectivités les atlas de zones inondables ou les résultats des études en cours sans attendre l’approbation des PPR. Ils pourront ainsi être pris en compte lors des prochaines modifications et révisions des documents d’urbanisme.

(2) En application de cet article, le préfet peut, lorsque l’urgence le justifie et après consultation des maires concernés, rendre immédiatement opposables les dispositions du projet de PPR prévues par les 1° et 2° du II de l’article L. 562-1 du code de l’environnement, c’est-à-dire celles qui interdisent les constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles ou les soumettent à des dispositions particulières et celles qui permettent de s’opposer à tout projet de nature à aggraver le risque dans la zone concernée.

1.2.3. La révision des PPR et les anciennes procédures devenues obsolètes

Dès lors que l’aléa de référence retenu semble dépassé au regard des événements météorologiques et hydrauliques intervenus depuis l’approbation du PPR, la révision de celui-ci doit être engagée.

Vous pouvez aussi mettre un PPR en révision pour tirer profit de nouvelles dispositions issues de la loi du 30 juillet 2003. Il peut, en effet, être utile de réviser et compléter les PPR par des mesures rendues obligatoires sur les biens immobiliers existants : prévention des dommages, mise en sécurité des occupants, amélioration des conditions d’évacuation. Le fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM ou « fonds Barnier ») finance ces travaux sur les biens existants lorsqu’ils sont rendus obligatoires par un PPR approuvé, à hauteur de 40 %.

Vous élaborerez des PPR sur les territoires couverts par les anciennes procédures qui les ont précédés : plans de surfaces submersibles ou périmètres au titre de l’ancien article R. 111-3 du code de l’urbanisme. Sauf cas particuliers, vous conduirez ces procédures dans des délais rapides compte tenu de l’antériorité de la connaissance.

1.3. Les documents d’urbanisme

La prévention des risques doit être prise en compte dans les documents d’urbanisme. Vous veillerez à accompagner les collectivités sur ce point, à travers le porter à connaissance, l’association des services de l’Etat et votre rôle de conseil. Vous exercerez également un contrôle de légalité particulièrement attentif aux questions de sécurité publique.

1.3.1. L’annexion des PPR aux POS/PLU

Les PPR approuvés, qui constituent des servitudes d’utilité publique, doivent être annexés aux plans d’occupation des sols (POS) et aux plans locaux d’urbanisme (PLU) (art. L. 126-1 du code de l’urbanisme) de même que les éventuels arrêtés rendant opposables de façon anticipée certaines dispositions. Vous veillerez à mettre les maires et les présidents des établissements publics compétents en demeure de procéder à cette annexion. A défaut d’exécution dans le délai de trois mois prévu par l’article L. 126-1 du code de l’urbanisme, vous y procéderez d’office.

1.3.2. Des documents d’urbanisme (schémas de cohérence territoriale, plans locaux d’urbanisme (PLU), cartes communales) respectueux des principes de prévention des risques

A l’occasion de la révision ou de l’élaboration des documents d’urbanisme, vous vous attacherez à vérifier la prise en compte des risques dans la conception de ces documents.

Il conviendra tout particulièrement d’aider les collectivités territoriales à déterminer dans les SCOT, les objectifs d’urbanisation compatibles avec les objectifs de prévention des risques.

Les PLU doivent comprendre, dans leur rapport de présentation, une analyse des risques qui doit être prise en compte dans la délimitation du zonage et dans la rédaction du règlement et des orientations d’aménagement. L’article R. 123-11 du code de l’urbanisme permet de délimiter dans le PLU des secteurs dans lesquels les constructions sont interdites ou soumises à des règles particulières. Ces règles peuvent être appliquées aux constructions existantes. Vous veillerez à ce que les risques soient bien pris en compte en privilégiant ce qui a trait à la sécurité des personnes. En secteur urbain, vous veillerez à ce que les règles d’urbanisme n’interdisent pas la réalisation des mesures de sécurité comme, par exemple, l’aménagement des combles ou les ouvertures dans le toit pour les évacuations.

Les cartes communales tiendront compte de l’existence de risques dans la délimitation des zones constructibles. Cette délimitation sera effectuée dans le souci constant de savoir si le caractère constructible de la zone est compatible avec l’existence du risque.

Au-delà de ces mesures restrictives qui ne sauraient suffire dans des départements soumis à une forte pression foncière, vous veillerez à ce que, dans la conception même des documents d’urbanisme, des espaces de développement soient recherchés en dehors des zones à risques. Cela peut parfois vous conduire à privilégier les impératifs de sécurité publique sur les exigences de la protection de l’environnement et des paysages.

Dans le même esprit, vous veillerez à ce que la reconquête des centres villes et des centres bourgs soit une priorité. La situation d’un des départements les plus affectés par le risque de crue torrentielle, qui voit coexister un développement urbain pavillonnaire très extensif et environ 25 000 logements vacants, n’est pas acceptable. Les OPAH et les PIG sont des procédures adaptées à cette démarche (cf. 2.2).

De même, s’il convient de respecter et de répondre à la forte aspiration des habitants de notre pays pour l’habitat individuel, vous ne devrez pas hésiter à inciter les collectivités à réfléchir à des formes urbaines conciliant habitat pavillonnaire et une certaine densité.

1.3.3. Dérogation au POS/PLU pour les mesures de prévention

Nous appelons votre attention sur la disposition introduite dans l’article L. 123-5 du code de l’urbanisme par l’article 51 de la loi du 30 juillet 2003, qui autorise une dérogation pour permettre la reconstruction de bâtiments détruits ou endommagés à la suite d’une catastrophe naturelle lorsque les règles du PLU sont contraires aux prescriptions imposées aux constructeurs en vue d’assurer la sécurité des personnes et des biens. Cette dérogation peut, par exemple, porter sur la règle de hauteur des constructions imposée par le PLU dans le cas où celle-ci ne permet pas d’autoriser la construction d’un niveau supplémentaire au-dessus de la cote des plus hautes eaux connues. Ce niveau doit permettre, en effet, aux habitants de s’y réfugier en attendant des secours.

Cette disposition n’est valable que pendant un an à compter de la survenance de la catastrophe. Au-delà, il faut modifier le règlement du POS ou du PLU. Sauf disposition très explicitement contraire du projet d’aménagement et de développement durable (PADD), cela relève presque toujours d’une simple procédure de modification. A défaut, une révision simplifiée pourra toujours être employée.

1.4. Sanctionner les auteurs des constructions illégales

Il est indispensable d’identifier les constructions illégales situées dans des secteurs à risque et de sanctionner leurs auteurs avec sévérité, en particulier dans les cas où existe un risque pour les personnes. Ces constructions ne doivent en aucun cas être régularisées. Il convient de développer la mise en œuvre, la plus large possible, des constats d’infraction au code de l’urbanisme pour sanctionner de tels actes. Ces constats peuvent être dressés soit par les agents des collectivités compétentes soit directement par des agents de l’Etat. Ces sanctions peuvent conduire à la démolition des biens illégaux.

Outre les sanctions prévues par le code de l’urbanisme, vous appellerez l’attention des maires et des présidents d’établissements publics compétents sur les dispositions de l’article L. 480-14 nouveau introduit par l’article 65 de la loi du 30 juillet 2003, qui leur donne désormais la possibilité de saisir directement le tribunal de grande instance en vue de faire ordonner la démolition ou la mise en conformité d’un ouvrage édifié sans autorisation ou en méconnaissance de cette autorisation dans un secteur soumis à des risques naturels prévisibles. Cette action peut être engagée dans un délai de dix ans à compter de l’achèvement des travaux.

1.5. Sécuriser les lieux d’hébergement collectif

Conformément aux textes en vigueur, vous exigerez des propriétaires et gestionnaires des lieux d’hébergement collectif des mesures de sécurisation lorsqu’ils se trouvent exposés à des risques. L’adjonction d’un refuge pourra être imposée par un PPR sur le site ou à proximité immédiate. Les critères d’accessibilité, notamment pour les personnes handicapées, et de délai pour l’atteindre sont ici prioritaires. Vous veillerez à son application.

Il ne saurait exister de camping en zone à risques sans dispositif d’information, d’alerte, de refuge et d’évacuation. Dans les cas où de tels dispositifs ne peuvent être aménagés, les installations correspondantes devront être fermées. Les instructions contenues dans la circulaire du 25 novembre 1997 relative à l’application de la réglementation spécifique aux terrains de camping situés dans des zones à risque restent valables.
1.6. La nécessité impérieuse de ne pas laisser construire de bâtiments utiles à la sécurité civile en zone inondable

Vous veillerez à ce qu’aucune autorisation de construire ne soit délivrée en zone inondable, fût-ce en zone d’aléa faible, pour les bâtiments publics nécessaires à la gestion d’une crise, et notamment ceux utiles à la sécurité civile et au maintien de l’ordre public, sauf à démontrer l’impossibilité d’une implantation alternative. Vous veillerez également à ce que ces bâtiments restent, en toutes circonstances, aisément accessibles par la route.


2. L’adaptation des constructions existantes aux risques d’inondation

Vous devez également veiller à améliorer la sécurité des constructions existantes dans les zones inondables.

2.1. Des mesures d’adaptation de l’existant

Avec les directions régionales de l’équipement, vous mobiliserez les professionnels du bâtiment pour qu’ils proposent aux maîtres d’ouvrage les moyens de renforcer la résistance des constructions existantes aux dommages qu’elles subissent ou sont susceptibles de subir. En outre, vous valoriserez toutes les initiatives, savoir-faire et traditions locales qui permettent de protéger et d’adapter les habitations au moment de la crue.

Avec les assureurs et les chambres consulaires, vous sensibiliserez les entreprises (établissements industriels et commerciaux) qui représentent statistiquement les dommages les plus élevés à la nécessité de mettre en œuvre des diagnostics techniques pour établir les mesures simples de mise hors d’eau des stocks et des produits sensibles à l’humidité.

Les PPR peuvent, ainsi que cela a été rappelé précédemment, définir des mesures relatives à l’aménagement, à l’utilisation ou à l’exploitation des biens existants pour en réduire la vulnérabilité. Il s’agit en général de travaux d’adaptation des constructions pour assurer la sécurité des personnes (niveau refuge et accès aux combles, ouverture dans le toit, passerelle d’accès en cas de crue, etc.) ou pour éviter les dommages aux biens (rehaussement, batardeaux, ancrage au sol de certains équipements, mise hors d’eau des circuits d’alimentation électrique, etc.)

L’article L. 561-3 du code de l’environnement modifié par l’article 61 de la loi du 30 juillet 2003 prévoit le financement par le Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM) des mesures de réduction de la vulnérabilité rendues obligatoires par les PPR. Ces mesures d’aménagement, même si elles ne portent que sur des aménagements limités, sont souvent lourdes pour un particulier. Elles peuvent maintenant être aidées par le FPRNM, qui financera les études et les travaux nécessaires à hauteur de 40 % pour les biens à usage d’habitation ou mixte et 20 % pour les biens d’activités professionnelles relevant d’entreprises ou d’exploitations de moins de 20 salariés.

De telles mesures doivent être inscrites dans les PPR et rendues obligatoires. Vous recenserez celles qui existent déjà dans les PPR et celles qu’il convient de prendre lors des révisions des PPR. Nous vous rappelons que le coût de ces mesures ne doit pas excéder 10 % de la valeur des biens.

Par ailleurs, des mesures d’exonération fiscales (taxe locale d’équipement, taxe départementale des espaces naturels sensibles) ont été introduites par la loi du 30 juillet 2003 en faveur des aménagements de biens existants prescrits par un PPR conduisant à la création d’un niveau refuge.

2.2. Des procédures à mobiliser pour la prévention des risques

Pour mettre en œuvre ces mesures, vous utiliserez toutes les possibilités offertes par les dispositifs de programme d’intérêt général (PIG) (3), adapté au traitement thématique de la protection des logements contre les risques, de l’opération programmée d’amélioration de l’habitat (OPAH) intégrant un volet spécifique « risques » (4) ou de la loi du 30 juillet 2003.

En cas de danger avéré ou hautement prévisible, la délocalisation des biens est nécessaire. Les procédures d’expropriation pour risque ou d’acquisition amiable des biens doivent être engagées en concertation avec les particuliers ou les entreprises.

Le FPRNM, depuis l’adoption de la loi du 30 juillet 2003, finance des délocalisations en permettant l’acquisition, à l’initiative de l’Etat, d’une commune ou d’un groupement de communes, d’un bien fortement sinistré à la suite d’une catastrophe naturelle ou exposé à un risque qui menace les vies humaines. Ces dispositions doivent permettre de résorber les situations d’urgence, par l’expropriation ou par l’acquisition amiable. La délocalisation de telles habitations permettra ainsi de sauvegarder des personnes et des biens, mais aussi de rétablir l’écoulement des flots. Le fonds apporte les moyens financiers complémentaires pour retrouver un bien équivalent dans un secteur non exposé.

Ce dispositif a été expérimenté dès 2003 dans le Gard. Il a permis d’identifier les situations dangereuses et d’adopter la procédure, expropriation ou acquisition amiable, la plus adaptée pour des biens menacés ou endommagés.

(3) PIG au sens de l’article R. 353-34 du code de la construction et de l’habitation.
(4) Circulaire n° 2002-68 UHC/IUH4/26 du 8 novembre 2002.
2.3. La priorité à la réduction de la vulnérabilité des bâtiments publics

Une évaluation de la situation des bâtiments publics, équipements collectifs et installations d’intérêt général au regard des risques devra être conduite rapidement. Vous examinerez cette situation selon quatre types de bâtiments :
- ceux de vos services techniques et administratifs ;
- ceux qui assurent un rôle important au moment de la crise, tels que les casernes de pompiers, les gendarmeries, les mairies ainsi que les locaux techniques des services de l’Etat et des collectivités locales, les équipements de santé ;
- ceux qui accueillent des personnes à faible mobilité ou des enfants ;
- les autres équipements et installations recevant du public.

Selon chaque type, vous demanderez aux maîtres d’ouvrage d’établir un diagnostic de vulnérabilité et de prendre les mesures qui s’imposent pour assurer le maintien de leur fonction en période de crue : délocalisation, réaménagement, adaptation, surveillance.

Les constructions publiques qui accompagnent la vie locale (locaux d’enseignement, crèche, garderie, salle des fêtes, équipements sportifs...) devront être adaptées. Celles qui induisent ou correspondent à un développement non compatible avec le caractère inondable (susceptible de drainer une population supplémentaire dans la zone inondable) devront être implantées hors zone à risque.

Dans le même esprit, vous inciterez les maîtres d’ouvrage à ne pas implanter de nouveaux équipements sensibles (hôpitaux, écoles, maisons de retraite) en zone inondable, sauf à démontrer l’impossibilité d’une implantation alternative, y compris hors de la commune concernée.

2.4. Les réseaux publics :énergie, eau potable, communication

Vous demanderez aux concessionnaires d’entreprendre un diagnostic de leurs installations au regard du risque d’inondation. Vous les inciterez à prévoir des mesures de prévention et de gestion de crise.


3. La gestion des ouvrages de protection existants

Les ouvrages de protection assurent leur rôle généralement pour les crues moyennes à condition qu’ils soient bien dimensionnés et entretenus. Ils peuvent rompre en cas de crues exceptionnelles, dépassant la crue prise en compte pour leur construction ou à la suite de défaut d’entretien.

Vous vous appuierez d’abord sur les dispositions de la circulaire du 6 août 2003 relative à l’organisation du contrôle des digues de protection contre les inondations fluviales intéressant la sécurité publique, pour mettre en place un contrôle systématique de la surveillance et de l’entretien devant être effectués par le maître d’ouvrage.

Dans le cadre des PPR, vous veillerez ensuite à préserver les espaces derrière les digues de toute construction ou densification qui serait contraire à la circulaire du 30 avril 2002 : une digue est d’abord faite pour protéger l’existant et les espaces derrière les digues ne doivent pas être densifiés. Les éventuelles constructions autorisées derrière une digue doivent prendre en compte l’hypothèse d’une rupture ou d’une surverse et s’en prémunir. Ces principes sont essentiels pour éviter d’augmenter la vulnérabilité dans les zones à risque. Un espace protégé par une digue reste inondable et peut subir, en cas de rupture, un écoulement rapide beaucoup plus dangereux qu’une inondation lente. L’expérience tragique d’Aramon, en septembre 2002, et celles d’Arles, en décembre 2003, nous rappellent qu’il existe toujours un risque derrière les digues que les PPR doivent prendre en compte.


4. Modalités d’action et moyens

Vous voudrez bien établir sur cette base un programme d’actions et fixer vos objectifs selon des indicateurs simples que vous définirez. Vous nous rendrez compte au début de chaque semestre de l’avancement des actions et des résultats obtenus notamment au moyen de l’évolution de ces indicateurs. Cet échange régulier permettra d’ajuster les moyens aux actions en cours de façon périodique.

Vous avez aussi souligné avec raison l’importance des moyens humains et financiers nécessaires à l’exercice de ces missions. Un renfort de neuf agents de catégorie B au sein des directions départementales de l’équipement de vos départements, provenant pour sept de postes supplémentaires et pour deux de redéploiements locaux, est engagé en 2004. Pour l’attribution de crédits budgétaires du ministère de l’écologie et du développement durable, vos départements sont prioritaires.

La ministre de l’écologie et du développement durable,
Roselyne Bachelot-Narquin

Le ministre de l’équipement, des transports, du tourisme et de la mer,
Gilles de Robien

 

 

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