Cette circulaire a pour objectif de rappeler et de préciser la politique de l’Etat en matière d’information sur les risques naturels prévisibles et en matière d’aménagement dans les espaces situés derrière les digues maritimes et fluviales afin d’expliquer les choix retenus et de faciliter le dialogue avec les différents acteurs territoriaux.
La politique de l’Etat en matière d’information sur les risques naturels prévisibles
De par la loi, les citoyens ont un droit à l’information sur les risques naturels prévisibles (art. L. 125-2 du code de l’environnement). Il est donc de votre responsabilité de porter à la connaissance de tous, les risques naturels prévisibles dont vous avez vous-même connaissance. Vous utiliserez tous les moyens disponibles pour diffuser les atlas des zones inondables ou submersibles, les cartes informatives ou réglementaires, sous forme papier ou numérique en recourant notamment aux sites Internet, conformément aux recommandations du CIADT du 9 juillet 2001. Les cartes en couleur doivent être reproductibles de manière lisible en noir et blanc afin d’en faciliter la reproduction et donc la diffusion.
La politique de l’Etat en matière de réduction du risque de submersion marine ou d’inondation
La doctrine de l’Etat qui est notamment présentée dans les circulaires du 24 janvier 1994 et du 24 avril 1996, toujours applicables, repose sur deux principaux objectifs :
- interdire les implantations humaines dans les zones les plus dangereuses ;
- réduire la vulnérabilité.
Ces objectifs imposent de mettre en œuvre les principes suivants tant en matière de submersion marine que d’inondation :
- veiller à interdire toute construction et saisir les opportunités pour réduire le nombre des constructions exposées dans les zones d’aléa les plus forts ;
- éviter tout endiguement ou remblaiement nouveau qui ne serait pas justifié par la protection de lieux fortement urbanisés.
Plus particulièrement en matière d’inondation, nous vous rappelons de mettre également en œuvre les principes suivants :
- contrôler strictement l’urbanisation dans les zones d’expansion des crues et préserver les capacités d’écoulement pour ne pas aggraver les risques pour les zones situées en amont et en aval ;
- sauvegarder la qualité et l’équilibre des milieux naturels.
Ces objectifs et principes sont destinés à permettre une meilleure gestion des zones submersibles ou inondables en termes de vulnérabilité humaine et économique. Ils demeurent plus que jamais d’actualité, alors que les événements dramatiques continuent à se succéder chaque année (inondations dans la vallée de l’Aude ayant entraîné plusieurs dizaines de morts en novembre 1999, submersions marines sur la côte Atlantique lors des tempêtes de fin 1999, inondations de Bretagne en 2000 et 2001 et de la Somme en 2001). [...]
Les motivations de l’Etat
La collectivité nationale assure, au travers de la loi sur l’indemnisation des victimes de catastrophes naturelles (articles L. 121-16 et L. 125-1 et suivants du code des assurances), une solidarité financière vis-à-vis des occupants des zones exposées aux risques naturels. Dès lors, toute installation nouvelle en zone soumise au risque de submersion marine ou d’inondation représenterait une acceptation tacite de la collectivité nationale de prendre en charge le coût des dommages.
Nous vous rappelons que de 1982 à 1999, le dispositif "catastrophes naturelles" a versé 7,3 milliards d’euros d’indemnités, dont 1,2 milliard en 1999.
De ce fait, l’Etat, garant de l’intérêt national, doit être très vigilant en matière d’accroissement de l’urbanisation et de développements nouveaux en zone soumise à un risque de submersion marine ou d’inondation, même endiguée, pour réduire la vulnérabilité humaine et économique.
Aussi, vous devez veiller à ne pas accepter une aggravation de la vulnérabilité dans les zones à risque sans justification stricte, et ainsi éviter que soit « gagé » le fonds d’indemnisation des catastrophes naturelles. En conclusion, l’urbanisation et le développement des collectivités territoriales doivent être recherchés hors zones soumises au risque de submersion marine ou d’inondation.
La France est un pays disposant, contrairement à certains de ses voisins européens, notamment la Hollande, de beaucoup d’espace. Il est très généralement possible de trouver des opportunités de développement, notamment intercommunales, hors des zones soumises au risque de submersion marine ou d’inondation et hors des zones endiguées qui demeurent potentiellement des zones à risques. [...] Ces choix de développement de l’urbanisation doivent être étudiés dans une perspective territoriale à une échelle large, en privilégiant le cadre de l’intercommunalité.
Les outils de mise en œuvre des objectifs et principes de l’Etat
Le PPR est une servitude d’utilité publique annexée au PLU. La loi SRU a supprimé la disposition imposant la mise en conformité du PLU avec la servitude. L’un et l’autre s’appliquent séparément. Toutefois, pour des raisons pratiques, il est recommandé de veiller à ce que ces documents ne comportent pas de dispositions contradictoires. [...]
La position de l’Etat en matière d’urbanisation dans les zones endiguées soumises à un risque de submersion marine ou d’inondation
Les principes rappelés plus haut pour l’ensemble des zones submersibles ou inondables demeurent applicables dans les zones endiguées.
En effet, les zones endiguées sont des zones soumises à un risque de submersion marine ou d’inondation où le risque de ruptures brutales ou de submersion des digues, avec des conséquences catastrophiques, demeure, quel que soit le degré de protection théorique de ces digues.
Cette protection est assurée en effet dans les limites d’une fréquence de submersion ou d’inondation choisie qui peut être dépassée et de la résistance de l’ouvrage aux ruptures de brèches et autres dysfonctionnements, qui dépendent notamment de la conception même de l’ouvrage ou de son entretien. Par ailleurs, la zone peut également être exposée aux inondations par contournement, remontée de nappes phréatiques, etc. Pour ces raisons, il convient d’afficher clairement l’aléa et le risque lié soit au dépassement de la submersion marine ou de l’inondation pour laquelle la digue a été conçue, soit au dysfonctionnement de l’ouvrage, et d’en informer les élus et la population.
A cet égard, il convient de cesser de considérer comme des digues de protection les remblais des ouvrages conçus et réalisés pour d’autres objectifs (infrastructures de transport, chemins piétonniers, ), hormis s’ils ont été également conçus à cet effet. [...]
La gestion du risque dans les zones endiguées doit prendre en compte leurs particularités, notamment le fait qu’elles sont protégées contre les crues les plus fréquentes mais que le risque est augmenté en cas de surverse et de rupture de digue, notamment pour les secteurs situés juste derrière les digues.
En conséquence, dans les secteurs déjà urbanisés et dans le respect du principe de limitation de l’extension de l’urbanisation en zone inondable ou submersible, des constructions peuvent être autorisées dans les conditions suivantes :
- qu’elles ne soient pas situées dans des zones où l’aléa représente une menace pour les vies humaines, tout particulièrement dans les zones à proximité immédiate des digues pouvant subir l’impact d’une rupture ou d’une submersion et dans les zones d’écoulement préférentiel des déversoirs des digues de protection contre les crues. [...]
- l’ouvrage de protection devra avoir été conçu avec cet objectif et dans les règles de l’art, dûment dimensionné pour un événement de référence adapté aux enjeux, et faire l’objet d’un entretien pérenne et d’un contrôle périodique régulier. [...]
- les implantations les plus sensibles, tels que les bâtiments, équipements et installations dont le fonctionnement est primordial pour la sécurité civile, pour la défense ou pour le maintien de l’ordre public, ou encore dont la défaillance présente un risque élevé pour les personnes ou présentant le même risque en raison de leur importance socio-économique doivent être refusées ;
- les constructions éventuellement autorisées devront prévoir des niveaux de plancher hors crue ou submersion pour servir de refuge aux personnes et stocker les matériels sensibles, des types de matériaux et des installations d’équipements adaptés ;
- une qualification des aléas devra être établie pour les terrains protégés, en fonction de leur exposition potentielle aux inondations ou aux submersions dans le cas où la digue ne jouerait pas son rôle de protection ;
- enfin, vous rappellerez aux collectivités ou à leurs groupements qui portent les documents d’urbanisme, l’importance de l’établissement de plans décrivant l’organisation des secours dès lors que les hauteurs d’eau ou la vitesse du courant derrière la digue peuvent compromettre la sécurité des personnes. [...]
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