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Dans la continuité de l'analyse qui avait été faite en 2009 sur "L'Etat face à la gestion des risques naturels : incendies et inondations", la Cour des comptes a porté son attention en 2010 sur les 4 départements d'outre-mer particulièrement exposés aux risques naturels : la Guyane, la Guadeloupe, la Martinique et La Réunion.
Le rapport souligne que l’ampleur et la diversité des risques naturels ont développé dans ces départements une « culture du risque » perceptible en particulier lors des cyclones, tant dans la population que chez les élus. Mais sa mise en oeuvre souffre, notamment pour les collectivités locales, d’un contexte de difficultés financières et de moyens humains limités.
1- Les insuffisances des dispositifs de prévention
Les plans de prévention des risques : Outre la Martinique où toutes les communes ont un PPR, les PPR ne sont pas tous approuvés, certains sont imparfaits, notamment aux Antilles où l’aléa « houle et marée cyclonique » est imparfaitement pris en compte. En Martinique, certains zonages sont ambigus. A La Réunion, le risque volcanique n’est jamais pris en compte, ni dans les PPR ni dans les documents d’urbanisme des communes concernées.
Les PPR approuvés ne sont pas toujours appliqués rigoureusement. Le contrôle des permis de construire est inégal : dense à La Réunion, ce contrôle est moins strict aux Antilles. Un cinquième à un tiers des constructions aux Antilles ne disposent pas de permis de construire.
La prévention du risque sismique : Depuis 1998, une politique de sensibilisation et de formation au risque sismique est menée aux Antilles, concrétisée en 2007 par le "Plan séisme Antilles" qui présente plusieurs défauts. Les élus locaux n’ont pas été associés dès l'origine à ce Plan et la diversité de ses objectifs présente un risque de dispersion.
Quant aux messages de prévention, selon la direction régionale de l’environnement (DIREN) de la Martinique, 80 % de la population estime avoir des informations sur le risque sismique, mais 50 % indique ne pas connaître les bons réflexes.
En matière de construction, de nombreux bâtiments de l’Etat, essentiels en cas de crise, sont non conformes aux normes.Pour les logements privés, les particuliers n’ont pas les moyens de faire établir le diagnostic de la vulnérabilité de leur habitation ; le diagnostic sismique n’est pas obligatoire lors d’une transaction.
La prévention des autres risques : La politique d’aménagement du territoire prend encore mal en compte le risque volcanique. Si la sensibilisation au risque cyclonique apparaît satisfaisante, l’information sur les dispositions constructives pour résister à des vents importants est moins systématique.
Pour les inondations, La réforme de l’annonce des crues, initiée en 2003 en métropole, n’est pas encore appliquée dans les DOM. La prévision des inondations repose seulement sur la surveillance, assurée par Météo-France, ce qui rend difficile de quantifier avec précision les précipitations et surtout de localiser le ou les bassins versants qui seront concernés par les crues. L’entretien des cours d’eau est insuffisant et les travaux de prévention restent limités.
La prise en compte du risque submersion marine est insuffisante et les actions de prévention des mouvements de terrain à réaliser, sont de grande ampleur.
2- Les carences de la gestion de crise
L'observation et l'alerte : Les observatoires volcanologiques et sismologiques (OVS) implantés à La Réunion, à la Martinique et en Guadeloupe ne sont pas équipés pour les séismes de forte magnitude et leur modernisation reste à réaliser.
Les systèmes d'alerte aux tsunamis ne sont pas satisfaisants en raison de l’insuffisance ou de l'obsolescence des équipements.
L'organisation des moyens de crise : Les moyens de secours locaux peuvent répondre aux besoins opérationnels courants mais en cas de crise grave, les moyens matériels et humains sont insuffisants (lors d’une inondation du Maroni, en Guyane, par exemple, les gendarmes et les militaires ont dû assurer la distribution de vivres dans les villages, faute de moyens nautiques du SDIS).
La planification de la gestion de crise : Plusieurs plans de secours doivent être réactualisés voire réalisés. La plupart des communes n'ont pas de PCS ni de DICRIM sauf en Martinique, où 32 communes sur 34 ont un PCS, ou en Guadeloupe, 22 communes disposent d’un DICRIM mais trois seulement ont un PCS, généralement limité au risque « cyclone »...
En dehors de l’exercice « Richter », de grande ampleur, mené début 2009 aux Antilles, sur le risque sismique, la Cour constate que peu d’exercices sont réalisés sur les risques naturels. Les retours d'expérience identifient de manière insuffisante les coûts.
3- Un système d’indemnisation peu rigoureux
La portée du régime Cat-Nat est limitée, puisqu’il ne s’applique qu’aux biens assurés, alors que la part des habitations assurées outre-mer, en progression, reste cependant inférieure à 50 %. C’est pourquoi l’Etat a créé un fonds de secours, financé par des crédits du programme 123 Conditions de vie outre-mer de la mission Outre-mer, auxquels s’ajoutent des crédits du fonds de solidarité de l’Union européenne (12,78 M€ à la suite du cyclone DEAN aux Antilles, 5,29 M€ à la suite du cyclone GAMEDE à La Réunion). Les exploitations agricoles, qui ne bénéficient pas outre-mer du régime des calamités agricoles, en sont les principales bénéficiaires.
La Cour conclut que ce système d'indemnisation propre aux DOM n’est pas suffisamment rigoureux et n’incite pas à la prévention. Les importantes dépenses d’indemnisation doivent d’ailleurs être mises en regard de celles, somme toute assez réduites, consacrées à la prévention.
1) compléter et améliorer les plans de prévention des risques naturels, en particulier en matière sismique ; renforcer la lutte contre les constructions illégales ;
2) pour le plan séisme Antilles, mieux associer les collectivités territoriales et contractualiser avec elles ; établir une programmation pluriannuelle ; améliorer le caractère interministériel du dispositif ;
3) accroître fortement l’effort de formation professionnelle ; mettre en place un dispositif de contrôle des règles de construction ; rendre obligatoire un diagnostic de vulnérabilité sismique dans une transaction
immobilière ;
4) stabiliser le cadre du financement des observatoires volcanologiques et sismologiques ; clarifier les responsabilités respectives du préfet et de Météo France ;
5) inclure les DOM, et en priorité ceux des Antilles, dans la rénovation du réseau national d’alerte ;
6) compléter les plans de secours ; exiger des collectivités locales l’établissement d’un plan communal de sauvegarde (PCS) ; prévoir des exercices « volcan » aux Antilles ; améliorer les retours d'expérience ;
7) adapter le dispositif d’indemnisation pour mieux inciter à la prévention ;
8) examiner la possibilité de rendre les exploitations agricoles des DOM éligibles au régime des calamités agricoles ; appliquer avec rigueur des règles uniformes pour le fonds de secours.
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