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Plan Communal de Sauvegarde (PCS)
Ces dernières années, de nombreux retours d’expérience de catastrophes naturelles, notamment en 2010 Xynthia et les crues dans le Var, mais aussi d’accidents ou d’incidents technologiques ont mis en exergue le manque de préparation des collectivités territoriales à faire face à de telles situations de crise : insuffisance dans l’anticipation des menaces existant sur leur territoire, difficulté d’appréciation de l’ampleur des vulnérabilités exposées en particulier humaines, compréhension incomplète de l’organisation des secours et de la responsabilité des décideurs, en particulier concernant les dispositifs d’alerte et d’information des populations. Pour remédier à cette situation, la loi n° 2004–811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile est venue réaffirmer le rôle primordial de l’échelon communal dans la gestion d’une situation de crise, qu’elle soit d’origine naturelle ou technologique. En instituant à l’article 13 « le plan communal de sa uvegarde (PCS) », elle a donné une base légale à des initiatives locales. La parution du décret d’application n°2005–1156 du 13 septembre 2005 relatif au plan communal de sauvegarde est venu préciser aux communes concernées le contenu minimum de cet outil opérationnel d’aide à la décision du Maire pour faire face à une situation de crise.
Selon la Direction de la sécurité civile du Ministère en charge de l’Intérieur qui a fait une communication au colloque sur les chiffres des PCS répertoriés en France au 1er janvier 2011 à utiliser avec prudence, sur les 10 546 communes réglementairement concernées par ce dispositif, 5 337 PCS avaient été réalisés si on considère les 2 349 PCS qui sont en cours d’élaboration ; soit 50 % des communes assujetties à cette obligation.
Les récentes expériences de mise en place des PCS par les communes mais aussi plusieurs recherches en cours dans ce domaine font apparaître la réelle difficulté qui existe à garantir le caractère opérationnel des dispositifs de gestion de crise établis. Au delà des catastrophes majeures, les PCS observés ne répondent pas à tous les types de crise ou d’urgence pouvant survenir (risques pandémiques, risques climatiques…).
L’engagement d’une véritable démarche de participation et de responsabilisation dans la collectivité à tous les niveaux impliquant les élus, le personnel communal mais aussi les acteurs locaux jusqu’au citoyen, semble être une condition nécessaire mais non suffisante pour maintenir dans le temps le caractère opérationnel des PCS établis. A plusieurs reprises dans les échanges, il est apparu que le recours à la sous-traitance était inapproprié.
De plus en plus de grandes communes dédient un agent à plein temps à la gestion du PCS quand ce n’est pas une direction qui se voit officiellement missionner pour gérer « les risques majeurs et la sécurité civile » à moins qu’elle ne soit créée de toute pièce.
Les collectivités les plus avancées dans l’intégration de la gestion des risques majeurs en arrivent à mettre en place des systèmes de la gestion de la sécurité et des risques (SGS) du même ordre que les industriels Seveso seuil haut qui se sont vus imposer une telle approche, il y a quelques années sur leur plateforme.
Il est apparu également de plusieurs travaux de recherche, aux regrets de certains participants voyant une approche qui tendait à être trop normative, la nécessité d’analyser, dans leur préparation ex/ante, la robustesse des PCS en se basant sur une évaluation des risques de défaillance des fonctions principales du dispositif communal de gestion de crise ; d’en rechercher les causes et de connaître les facteurs aggravants qui peuvent venir perturber le système organisationnel durant la gestion de la crise . A l’heure actuelle selon notre Institut, encore trop peu de travaux de recherche se sont intéressés à ces questions au niveau des collectivités territoriales. Il s’agirait ici pour les collectivités qui mettent en place des PCS de s’intéresser à la modélisation de leur organisation de crise dans le but d’en réaliser une analyse de défaillances a priori en tentant de caractériser les aspects fonctionnels, structurels et organisationnels du dispositif établi.
Après avoir identifié un certain nombre de fondamentaux devant permettre de garantir le caractère opérationnel du PCS, l’IRMa a fait dans sa communication plusieurs propositions concrètes pour déployer efficacement ce dispositif en France (cf. ci dessous pour consulter le power point de la communication) :
- Généraliser l'obligation d'établir des PCS dans toutes les communes où le risque majeur ne peut être exclu qu’il soit d’origine naturelle ou technologique (également hors procédure PPR) ;
- Généraliser les formations sur la mise en place opérationnelle des PCS auprès des responsables et décideurs locaux (via CNFPT, associations départementales des maires, SIDPC…) ;
- Préparer et inciter le secteur marchand à formuler des offres de services PCS dans le respect de la méthodologie nationale édictée par la Direction de la sécurité civile du Ministère en charge de l’Intérieur – la question de l’habilitation des cabinets d’études semble nécessaire ;
- Développer des outils d’évaluation (référentiels de spécifications techniques, grille d’audit…) du caractère « robuste » et opérationnel des PCS ;
- Développer de véritables systèmes d’avertissement des autorités locales et des populations privilégiant des circuits courts, utilisant notamment les technologies de l’information et de la communication ;
- Dans les PCS, améliorer la caractérisation des aléas à prendre en compte et mieux définir les seuils de déclenchement des mesures prévues ;
- Promouvoir une politique de généralisation des exercices de simulation à l’initiatives des communes ;
- Développer des outils destinés à mieux gérer la post-catastrophe (qui fait quoi ? comment ? avec quels moyens ?) ;
- Rendre légitime l’intervention des Intercommunalités et des Départements et encourager des démarches plus volontaristes visant à généraliser des PICS (plans intercommunaux et départementaux de sauvegarde).
Photo : exercice PCS sur Alberville - juin 2010
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